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推进配电业务改革亟需践行不对称管制


本文摘要:新电力体制改革已全面转向深水区攻势期。

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新电力体制改革已全面转向深水区攻势期。作为其中仅次于亮点的增量网络改革,全面开始试验3年以来,希望社会资本投资配电业务,有效提高配电网络的运营效率。但是,困难和抵抗仍然存在:国家发展改革委员会、国家能源局去年10月审查调查后,发现试验项目进展总体缓慢,部分地方政府和电网企业在改革的重要问题、重要环节上不能理解,与中央改革精神没有偏差,销售业务放松社会资本的拒绝没有得到有效实施10月末,一些项目因前期负荷预测脱离实际,与地方电网计划没有有有效交往,电气主体项目没有落地等原因中止了试验资格。本文作者指出,增量配电业务改革之所以离各方面的希望有很大的差距,是最重要的原因之一,是最重要的原因之一。

不平面管制的目的是抑制强弱,允许住在市场支配地位的强者,不支持新转入市场的弱者,在我国电信业改革、独占到竞争的过渡性过程中发挥过最重要的作用。作者指出,现在的增量配电业务改革,作为市场主体的电网公司必须独占电力系统的核心资源,以更大的力量贯彻不平面管制。在电网企业显着处于绝对优势的情况下,如果不像电信行业那样实施不平面管制,不允许电网企业、不应该新转入的弱经营者开展支持,电网企业就需要比较精彩地控制大部分试验项目,留下社会资本的参加机会非常有限,即使新转入的经营者成为试验项目的所有者,也有可能因各种长期或非正常竞争而结束,放松配电业务的目的这种现象无疑已经出现在一些地区和一些项目中。

启动三年来,增量配电业务改革在各方希望下取得了不少成绩,但从实践中的效果来看,离各方希望还有很大差距。这种情况的原因有很多方面,但分析结合电信等自然垄断行业市场化改革的成熟期做法,无法充分贯彻不平面管制是最重要的原因之一。本文白鱼从不平面管理的角度分析增量配电业务改革,冀望给各方带来灵感,通过更合理、更强的不平面管理推进改革。

另一方面,不平面管理的概念和意义不平面管理,也称为不平面管理,是指对具有不同市场地位的市场主体采取不同的政策措施,根据抑制强弱的原则,允许住在市场支配地位的强者,不支持新转入市场的弱者,使新转入的弱者在市场上生存,逐渐发展、发展,超越强者、弱者公平竞争的目的。作为一种措施,不平面管控普遍应用于自然垄断行业的市场化改革,在从垄断到竞争的过渡性过程中发挥了最重要的作用。以我国电信行业改革为例。

1994年联通公司正式成立之初,与当时占有市场意味着支配地位的中国电信力量大不相同,如果中国电信稍微出力,就不能说是竞争,联通公司连生存都很困难。因此,电信主管部门大胆结合国外电信行业市场化改革经验,采取了支持联通公司等弱者的不平面管理措施。另一方面,实施结构性的不平面管制,通过多次合并重组,构成了三大电信运营商,在相当大程度上平衡了市场主体的实力,另一方面,实施行为性的不平面管制,包括价格管制,例如联通公司的费用比移动公司低10%的管理制度管制,禁止移动公司经营固定网宽带业务(到2013年为止授予固定网络牌照)的手机号码转移网允许,手机号码转移公司不能向联通公司单向手机号码转移网络,联通公司不能向手机号码转移网络的销管制,2013年工信部实施固定网牌照)的手机号码转移公司多项不平面管控政策相互转变,扶持弱电信企业,优化电信市场结构,推动电信收费上涨,加强了一些大电信企业的国际竞争力,微信等新业态、新模式蓬勃发展,电信改革效果非常明显,人民群众有很强的获得感觉。

例如,联通公司正式成立之初,改革主管部门不是大胆采取不平面管制,而是中国电信与联通公司公平竞争,联通公司需要生存吗?电信改革需要取得今天的成果吗?电信改革的顺利性似乎与不平面管制密切相关。值得注意的是,自然垄断行业在市场化改革过程中,不约而同地进行了不平面管制。

包括各国电力体制改革,在独占南北竞争的过程中,也采取了企业重组、业务分割、业务许可、地区许可、价格许可等多种不平面管理措施,允许原有占有市场支配地位的市场主体,支持新转入的市场主体。实践中指出,在自然垄断行业实施市场化改革、垄断南北竞争的过程中,不平面管制是必不可少的。

二、不平面管控对增量配电业务改革的必要性市场化,依然是我国电力体制改革的方向。随着改革的进步,电力行业经历了由发-胜-合并-购买一体化的垄断经营,经历了多主体、多环节市场竞争的逐步过渡性。通过2002年的工厂网络分离,构筑了发电市场主体的多样性,在一定程度上构成了发电方面的竞争2015年开始的新的电力体制改革,不仅具体放松了两端,管理了中间的改革构想,还将发电、销售等竞争性业务推向了市场,电力改革9号文进一步明确提出了希望社会资本投资配电业务,将传统理解的自然垄断环节配电业务也推进了市场。

国家发改委、能源局大力实施增量配电业务改革政策、措施,分四批国家发改委404个试点项目,更有符合条件的投资主体竞相投资。与此同时,电网企业之后也专门从事配电业务,与新转入配电业务的主体构成了竞争关系,但两者的实力大不相同。电网企业的优势在某种程度上反映在人才技术、资金实力、品牌接受等各个方面,而且独占不足以要求增量配电网安全的配电网络、信息、调度等电力系统的核心资源,是电力系统名副其实的大哥,更重要的是,电网企业形式上构筑了政策分离,但作为国有企业,特别是中央企业,仍然分担着大量的政府职能和社会责任,成为政府部门和社会各界的最重要依赖在电网企业显着处于绝对优势的情况下,如果不像电信行业那样实施不平面管制,不允许电网企业、不应该新转入的弱经营者开展支持,电网企业就需要比较精彩地控制大部分试验项目,留下社会资本的参加机会非常有限,即使新转入的经营者成为试验项目的所有者,也有可能因各种长期或非正常竞争而结束,放松配电业务的目的这种现象无疑已经出现在一些地区和一些项目中。

三、不平面管制在增量配电业务改革中的严重不足和改良建议应当看到,主管部门在增量配电业务改革推进方面做出了很多希望,大大实施了新政策,继续采取采访、通报、监督等措施的电网企业关心大局,大大提高了政治站点,对配电业务改革逐渐表现出积极态度,相当大地进行了改革。在不平面管控方面,主管部门也采取了一定程度的措施。例如,规定电网企业参加第一个试验项目的数量不得达到50%,电网企业有限公司、电网企业不建议分担兜风责任等。

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但总体来说,改革政策没有反映强烈支援弱的不平面管制原则:对电网企业的制约非常有限,在某些方面表现电网企业的审判权的配电业务的新转入者没有限制,也没有给予类似的支援政策。这似乎无法改变高低清晰、力量悬殊的竞争局面,抑制了社会资本参与配电业务改革的积极性,影响了改革效果。为了确保增量配电业务改革的顺利进行,以更具体的态度、更大的力量贯彻不平面管制。

针对改革中经常出现的问题,可分别采取相应的不平面管制措施。具体表现和改良建议如下:1、在试验项目确认方面,在试验项目申报过程中,不太依赖电网企业的现象,很多地方特别强调同意电网企业的同意。

这种做法的优点是减少试验项目落地的可玩性,但在实践中,一些地区发展前景良好的优质项目在电网企业不同意的情况下,经常出现不能被列为试验现象的争论项目,如果不能作为增量业务来理解不完全一致的项目,往往不能进入试验项目。由于上述原因,一些试验项目质量低,对社会资本缺乏魅力。

关于试验确认问题,可以考虑的不平面管制措施包括(1)具体试验项目的申报标准、修改申报程序,符合标准的申报项目可以作为试验项目,必须同意电网企业的同意(2)放宽非电网企业库存配电项目,转移供电项目申请人的试验许可,所有权所有者的申请人2、在配电网规划、公共网络终端方面,电网企业控制配电网的强制性、信息优势在配电网规划、公共网络终端方面备受瞩目,新转入的参加者和地方政府往往无法提供适当的信息,面临信息封锁的压力。相关政策拒绝电网企业获取信息,但在某些地方没有得到很好的继续执行。此外,一些地区还不存在电网企业对策划、终端方案开展审查或拒绝同意电网企业同意的做法。电网企业同时兼任球员和裁判员,大大降低了竞争的公平性。

对于规划、公共网络终端的问题,可以考虑的不平面管制措施也包括:(1)强制网络企业获得适当的信息,具体来说,由于网络企业不能获得信息,或者获得信息不正确,导致配电网络规划不正确或损失,网络企业分担赔偿金责任(2)规划、终端方案由具备资质的第三者进行评价,网络企业负责管理继续执行,终端产生的合理费用由网络企业作为配电价格缓慢(3)融合管理服务改革,网络终端实施承诺3、在所有者确认方面,电网企业能否成为试验项目所有者的问题上,政策显示出动荡,比较早的文件具体希望电网企业参加,2017年第一家试验电网企业参加的项目达不到50%的会议纪要,2019年新发行的文件不推荐电网企业有限公司。但是,这些规定似乎是对立的,容易产生歧义。例如,如果不推荐有限公司,是允许有限公司还是不允许有限公司?这种对立和歧义在现实中引起了很多疑问。

在业主确认问题上,可以采取的不平面管制措施包括(1)具体的电网企业不得有限公司(不包括比较有限公司和意味着有限公司)试验项目,对于已经有限公司的试验项目,可以限期调查(2)对电网企业参加试验项目的数量、出资比例等进行下限管制,例如电网企业参加的项目数量、出资比例限制版在30%以下甚至20%以下。4、在区域区分和库存资产处理方面,区域区分和电网库存资产的处理已经有增量配电业务配电区域划分实施方法,但问题仍然很多:有些地方拒绝增量配电项目的业主与电网企业协商确认配电区域,签订区域划分协议,否则配电区域划分意见不发行的部分地区的电网企业明确提出,区域内的库存配电设施继续实行不大股东、不出售、不出租的三不政策,库存电力设施无法进入配电区域范围。上述做法的结果是,项目所有者通常拒绝接受电网企业明确提出的条件,扩大面积,转让所有权,兼有。

对于区域划分和资产处理问题,可以采取的不平面管制措施包括:(1)增强政府区域划分的职权,建立配电区域不大于上位计划范围的划分原则,融合放管服改革,增量配电网作出保证供电的承诺,必须与电网企业签订区域划分协议(2)区域内电网企业的库存资产,通过使用权转移或产权转移的方式,由地方政府管理,地方政府可以通过多种方式参与配电业务改革。5、在价格和销售方面价格和销售是后遗症增量配电项目所有者仅次于难题之一。目前配电价格不区分电缆、配电价格,电价结构不合理,配电价格广泛高,增量配电项目经营者价格差距狭小,许多试验项目面临损失风险。

在销售方面,现有政策实质上是将增量配电网作为电网企业的大用户,必须作为大用户支付基本的电费,但这似乎与增量配电网的公共电网的身份一致。一些地方,如广东省发改委发布文件,拒绝增量配电网络和电网企业在强制公平的基础上,通过谈判确认价格。

但问题是,增量配电网和电网企业,一个是新转入市场的弱者,一个是占据绝对优势地位的强者,在双方没有竞争关系的前提下,似乎无法建立公平。价格管理是不平面管理的核心内容之一,可以考虑的措施是(1)缺乏将配电网作为大用户的错误做法,参考网络销售的原则,调整新的配电价格和销售政策(2)对增量配电网实施阶段性价格支持,在一定期限内 减免基本电费(3)配电价格不得高于电网企业享有的同类配电网的平均价格。6、在电源终端方面,目前增量配电网的电源终端政策尚不明确,特别是终端价格低、性能稳定的普通电源是否必要,分布式电源、合规的采购电源也不允许终端,不能向电网企业购买电力,也不能通过电网企业的电缆网购买电力。

增量配电网在提供电源方面受到电网企业的限制,价格没有优势。可以考虑的不平面管制措施包括:(1)放松电源终端的允许,具体增量配电网可以包括通常的电源在内的各种电源(2)强制终端增量配电网的采购电源不支持政策,可以免除一些政府基金。7、从责任分担方面从责任分担方面看,增量配电网按照《有序放松配电网业务管理办法》的规定分担了一般电网企业的责任,但没有享受到限制管制的特殊照顾。

为了培育新的市场主体,有适当减轻增量配电网负面。可以考虑阶段性或选择性减少增量配电网的责任。例如,阶段性免除部分政府基金、选项等,需要轻装比赛,缓和发展。

8、其他方面除了上述行为性不平面管制外,还可以考虑结构性不平面管制,如分配分离、安排独立国家等措施,进一步优化公平竞争的市场环境。四、贯彻不平面管制应注意的问题不仅仅是增量配电业务的改革,整个电力体制的改革也包括现货市场建设、交易机构的重建、购买市场的放松等环节,不存在不平面管制、缺陷和严重不足的问题。

因此,必须以更具体的态度、更大的力量贯彻不平面管制。在贯彻不平面管制的过程中,必须注意以下问题:1.加强政府对电力改革的主导作用,增加对电力网络企业的依赖电力网络企业是国有企业,有政治意识,但是是是有自己利益的企业,利用优势驱逐竞争对手,确保自己独占利益的本能反应,政府部门应该下定决心负责,加强政府的主导作用,通过不平面管制等措施加强弱化,推进改革的发展,不应过于依赖电力网络企业改革的自觉性。2、区分轻重缓急,注意多年目标与短期目标的融合前明确提出的不平面管制措施,可部分使用,也可以使用多种措施。在贯彻过程中,必须处理多年目标和短期目标的关系。

例如,分配分离、调度独立国家等结构性的不平面管制措施,可玩性高,可以作为多年目标的业主确认、价格管制、区域区分等行为性的不平面管制措施,可以作为短期目标提前发售。否则,直接影响试验项目的胜败。3、正确处理不平面管控与公平竞争考核的关系公平竞争考核,是我国政府为推动统一市场的组成、增进公平竞争而推出的制度,主要依据还包括《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争考核制度的意见》(国发〔2016〕34号)等文件。

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有人担心,不平面管制的抑制力属于不公平对待市场主体,违反了公平竞争的相关规定。但是,同等情况同等处理意味着形式公平,根据情况不同处理实质上是公平的。在清除自然垄断环节的类似时期,似乎必须通过不平面管制构筑本质公平,但单纯的形式公平似乎不能帮助弱竞争对手,有利于竞争,也不公平。因此,特定时期特定领域的不平面管制归属于公平竞争审核的值得注意的状况,不受公平审核制度的约束。

4.采取多种措施,确保政策措施有效继续实施不平面管制措施,不得以多种方式确保实施。还包括电改主导部门自身的持续执行、监管、与反垄断机构的协商、领导、加强党纪政纪监督、处分、发动媒体和全社会力量开展舆论监督等,确保不平面管制的有效持续执行。

另外需要注意的是,不平面管制是一种阶段性的过渡性措施,在不平面管制的原因避免后,不应及时变更或撤销不平面管制。


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